近期，财政部党组书记、部长肖捷在全国财政工作会议上讲话时提出，要贯彻落实《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(以下简称《纲要》)与《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》(以下简称《规定》)，加强预算、债务、政府采购、PPP、资产、会计等领域的立法及研究，进一步深化财政“放管服”改革。

　　那么，目前在预算、债务、政府采购、PPP、资产、会计等领域的立法情况如何?在立法进程中，有哪些需要关注的问题?《财会信报》记者就此采访了中国政法大学民商经济法学院教授李美云和重庆理工大学会计学院教授王海兵。

　　相关立法已完成 会计法正积极推进
　　王海兵在接受本报记者采访时，首先对上述领域的立法情况进行了梳理。

　　1.预算立法。我国预算法律制度由《预算法》、《预算法实施条例》以及有关国家预算管理的其他法规制度构成。1995年1月1日实施并于2014年修订的《中华人民共和国预算法》规定，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。针对事业单位预算管理问题，颁布了《财政部关于事业单位预算管理若干规定的通知》(财文字[1997]6号)。《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会[2012]21号)则对行政事业单位预算业务控制进行了规范。针对企业预算管理问题，财政部等五部委制定实施《企业内部控制应用指引第15号———全面预算》，对企业全面预算进行了规范。

　　2.债务立法。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)对深化预算管理制度改革、规范地方政府债务管理做出了规定;2016年10月颁布的《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》，对地方政府性债务管理提出了意见，对地方政府性债务风险应急处置预案进行了规范。《地方政府一般债务预算管理办法》(财预[2016]154号)对地方政府一般债务预算管理进行了规范。

　　3.PPP立法。作为新常态下国有资本运营改革试点重大举措，地方政府融资平台及PPP最新政策法规备受瞩目。2014年以后，涉及政府与社会资本合作(PPP)模式的政策法规出现了井喷式的爆发，且发布主体多元化，包括国务院、发改委、银监会、财政部、多部委联合发文等。例如《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)、《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》(财预[2010]412号)、《关于加强土地储备与融资管理的通知》(国土资发〔2012〕162号)、《关于规范金融机构同业业务的通知》(银发[2014]127号)、《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》(发改办财金[2010]2881号)、《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金[2016]92号)、《PPP物有所值评价指引(试行)》(财金[2015]167号)等等。

　　4.政府采购立法。包括国家层面的立法和地方层面的立法。国家层面的立法，例如：政府采购法(2014年修订)、《政府采购法实施条例》(国务院令第658号)、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(18号令)、《政府采购信息公告管理办法》(19号令)、《政府采购供应商投诉处理办法》(20号令)、《政府采购评审专家管理办法》、《政府采购非招投标采购方式管理办法》(74号令)、《政府购买服务管理办法》(暂行、财综[2014]96号)、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库[2014]215号)等。《企业内部控制应用指引第7号———采购业务》和《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会[2012]21号)分别对企业采购业务和政府采购业务控制进行了规范。

　　5.资产立法。国有资产管理法律法规包括综合性立法、中央立法和地方立法。主要包括：《企业国有资产管理法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》、《企业国有产权转让管理暂行办法》、《中央国家机关国有资产处置管理办法》、《中央企业全面风险管理指引》、《中央企业投资监督管理暂行办法》、《中央企业资产损失责任追究暂行办法》、《资产评估法》等等。《企业内部控制应用指引第8号———资产管理》和《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会[2012]21号)分别对企业资产管理和行政事业单位资产控制进行了规范。

　　6.会计立法。会计立法主要涉及会计准则、会计制度、会计师事务所管理、会计人才管理、会计职业资格管理、会计处理规定等方面。包括：《会计法》、《注册会计师法》、《审计法》、《企业会计制度》、《金融企业会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》、《企业财务通则》、《企业会计准则》、《事业单位会计准则》、《中国内部审计准则》等等。《企业内部控制应用指引第14号———财务报告》对企业财务报告的编制、披露、分析利用等进行规范。

　　李美云重点介绍了《会计法》的立法进展。《会计法》发布于1985年，经历了1993年小修和1999年大修;2011年出台的《会计改革与发展“十二五”规划纲要》中，开始推动《会计法》的修订工作。2013年，财政部会计司联合条法司制定《财政部<会计法>修订工作方案》，成立《会计法》修订领导小组。2014年财政部召开《会计法》修订座谈会，并开展相关课题研究。2015年国务院发布的立法工作计划中，将《会计法》(修订)列入立法研究项目。2016年，财政部出台的《会计改革与发展“十三五”规划纲要》明确，“十三五”期间(2016～2020年)会计改革与发展的总体目标是“建立健全与市场经济相适应的会计体系，深入推进会计工作法治化、信息化、现代化”，并提出了九大重点任务、32项具体措施以及相关组织保障措施，为《会计法》修订工作的顺利进行提供制度保障。

　　会计立法应保证会计信息的真实完整
　　王海兵表示，以上立法涵盖面广，时间跨度大，层次多，有助于全面规范和加强我国的预算、债务、政府采购、PPP、资产、会计等方面的工作。有法可依，有法必依，这些政策法律法规体系为财政工作的开展起到了很好的支撑作用，为财政系统贯彻落实《纲要》与《规定》提供了坚实的法律基础，同时也为各部门和单位开展相关业务提供了政策法律依据。

　　他同时指出，仍存在一些有待商榷的地方，也是未来立法努力的方向。

　　首先，国家层面应统筹立法。例如PPP立法数量很多，且政出多门，同层次之间的法律法规有的还存在规定和口径上的不一致。PPP业务模块之间相互嵌套交叉，立法呈现打补丁，难免出现纰漏或不足。建议结合我国国情，在《立法法》框架下，做好相关法律法规的顶层设计。针对大型、新型业务，国家层面联合相关部委，有效协调各方关系和利益，统筹立法，避免出现相互冲突或盲点、死角。

　　其次，相关法律法规应精简凝练。PPP业务同时会涉及到预算、债务、政府采购、资产、会计等方面，地方政府债务管理问题也会涉及到预算管理和会计核算等问题。因此，新制定的法律法规应该建立在遵守已经制定且生效的相关其他法律法规的基础上。例如地方政府性债务管理和预算管理密切相关，制定法律法规的时候应充分考虑这种关联，在适当援引预算法律法规的同时，尽量精简债务管理方面的法律法规，避免重复或冗长，应增加法律法规的精练性、权威性和有效性。

　　再次，应做好法律法规的“废改立”工作。应全面梳理财政管理工作相关的法律法规，形成具有一定结构和功能的政策法规库，对这些法律法规进行动态管理，做好相关法律法规的“废改立”工作，构建对这些法律制度的审计监督机制、运行分析机制和反馈完善机制，并接受社会各界的监督，不断优化法律资源配置。

　　最后，应推动法治的信息化。通过加强各部门、各单位内部控制信息化工作，将政策法律法规内化、固化到组织的内部控制系统，最大程度减少人为操纵因素，切实提高法律法规的执行效率和效果，用法治信息化推进我国国家治理体系和治理能力现代化。

　　李美云就《会计法》指出，1999年《会计法》修法的立法宗旨主要是针对企业会计信息提出的“禁止造假”。时至今日，会计法的立法宗旨不仅仅体现这一目的，而且涵盖的内容更广泛。《预算法》的修订、全口径预算管理概念的提出，对政府会计、行政事业单位会计核算的规范，对基金、资金类会计主体的规范以及非营利组织的会计核算和管理都要在《会计法》中规定。目前理论界和实务界获得共识的观点是，对新领域如政府会计、管理会计、内部控制、会计信息化等方面，都要纳入《会计法》规范中。

　　李美云表示，保证会计信息的真实性、完整性，一直都是会计立法的主要命题，但理论界和实务界对其概念的理解尚不统一，有必要在未来的《会计法》修订时加以明确。

　　从国际上看，无论是单独立法还是在其他部门法中规范会计行为，预算会计和企业会计都是分开立法。我国采取统一立法模式，就要求在会计法中统筹安排，通盘考量。

　　在总则中整体涵盖以下内容，一是会计信息的真实性问题;二是会计核算，不仅是指核算，还要体现核算与管理结合的理念;三是监督，要结合内部控制体现监管的内涵，明确会计人员职业道德、诚信规范，确立会计准则的法律地位，会计信息共享平台的规范，在条文规范中要体现法律规范术语等。

　　在会计核算、会计报告、会计监督方面，对不同会计主体都要涉及，即从整体上把握核算管理规范，要粗线条，不宜过细，条文规定符合规范性。

　　此外，李美云还提出了以下建议。一是在信息披露方面要规范企业财务报告、内部控制报告及政府综合财务报告;二是结合最新修订的《会计档案管理办法》、“营改增”、《税收征收管理法》修订涉及的会计问题，对会计凭证和会计账簿的规范符合现实发展的需要，符合信息化、网络化和集成化管理需要，体现对会计基础工作的重视。三是确定不同会计主体的权责边界，建立会计综合监管体系。针对全国1 900万会计人员，可实行类型化管理模式;四是体现企业会计准则国际趋同和会计标准适应资本市场开放的需要;五是科学确定会计法律责任问题，针对不同的会计主体在法律责任的设计过程中，要符合经济发展的现状，避免行政责任的适用范围狭窄，增加民事责任的规定，在刑事责任方面要与行政责任及刑事责任主体相匹配，特别是在责任方面，要协调与其他部门法的衔接，确立会计法在会计领域的一般法的权威地位。